Fase Awal Perubahan UUD 1945

Tuntutan reformasi yang menghendaki agar UUD 1945 diamandemen, sebenarnya telah diawali dalam Sidang Istimewa MPR tahun 1998. Pada forum permusyawaratan MPR yang pertama kalinya diselenggarakan pada era reformasi, MPR telah menerbitkan tiga ketetapan MPR. Ketetapan itu memang tidak secara langsung mengubah UUD 1945, tetapi telah menyentuh muatan UUD 1945. Pertama, Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/1998 tentang Pencabutan Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1983 tentang Referendum. Ketetapan MPR tenang Referendum itu menetapkan bahwa sebelum dilakukan perubahan terhadap UUD 1945 harus dilakukan referendum nasional untuk meminta pendapat rakyat yang disertai dengan persyaratan yang demikian sulit. Kedua, Ketetapan MPR Nomor XIII/MPR/1998 tentang Pembatasan Masa Jabatan Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia.  Ketentuan Pasal 1 dari Ketetapan itu berbunyi “Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia memegang jabatan selama masa lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan”.  Ketentuan MPR yang membatasi masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden itu secara substansial sesungguhnya telah mengubah UUD 1945, yaitu mengubah ketentuan Pasal 7 yang berbunyi “Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatannya selama lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali”. Ketiga, Ketetapan MPR Nomor XVII/MPR/1998 tentang Hak Asasi Manusia. Terbitnya Ketetapan itu juga dapat dilihat sebagai penyempurnaan ketentuan mengenai hak asasi manusia yang terdapat dalam UUD 1945, seperti Pasal 27, Pasal 28, Pasal 29 Ayat (2). Berdasarkan uraian tersebut, tampak bahwa ketiga Ketetapan MPR itu secara substansial telah mengubah UUD 1945. Perubahan yang dilakukan berkenaan dengan pencabutan ketentuan tentang referendum, pembatasan masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden, dan penyempurnaan ketentuan mengenai HAM. Itulah sebabnya bahwa ketentuan yang ditetapkan dalam Ketetapan MPR itu dipandang sebagai awal perubahan UUD 1945. Perubahan UUD 1945 dilakukan sesuai dengan peraturan dan melalui beberapa tingkatan pembicaraan. Proses perubahan UUD 1945 mengikuti ketentuan Pasal 92 Peraturan Tata Tertib MPR mengenai tingkat-tingkat pembicaraan dalam membahas dan mengambil putusan terhadap materi sidang MPR. Tingkat-tingkat pembicaraan sebagaimana tercantum dalam ketentuan pasal tersebut adalah sebagai berikut: • Tingkat I Pembahasan oleh Badan Pekerja Majelis terhadap bahan-bahan yang masuk dan hasil dari pembahasan tersebut merupakan rancangan putusan majelis sebagai bahan pokok Pembicaraan Tingkat II. • Tingkat II Pembahasan oleh Rapat Paripurna Majelis yang didahului oleh penjelasan Pimpinan dan dilanjutkan dengan Pemandangan Umum Fraksi-fraksi. • Tingkat III Pembahasan oleh Komisi/Panitia Ad Hoc Majelis terhadap semua hasil Pembicaran Tingkat I dan II. Hasil pembahasan pada Tingkat III ini merupakan rancangan putusan Majelis. • Tingkat IV Pengambilan putusan oleh Rapat Paripurna Majelis setelah mendengar laporan dari inginan Komisi/Panitia Ad Hoc Majelis dan bilamana perlu dengan kata akhir dari fraksi-fraksi.

Pasal-Pasal Gagasan Hak Asasi Manusia dalam (HAM) UUD 1945

UUD 1945 sebelum diubah dengan Perubahan Kedua pada tahun 2000, hanya memuat sedikit ketentuan yang dapat dikaitkan dengan pengertian HAM. Pasal- pasal yang biasa dinisbatkan dengan pengertian HAM itu adalah:  Pasal 27 Ayat (1) yang berbunyi, ‟Segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya‟;  Pasal 27 Ayat (2) yang berbunyi, „Tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan‟;  Pasal 28 yang berbunyi, „Kemerdekaan berserikat dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan dan sebagainya ditetapkan dengan undang-undang‟;  Pasal 29 Ayat (2) yang berbunyi, „Negara menjamin kemerdekaan tiap- tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu‟;  Pasal 30 Ayat (1) yang berbunyi, „Tiap-tiap warga negara berhak dan wajib ikut sertta dalam usaha pembelaan negara‟;  Pasal 31 Ayat (1) yang berbunyi, „Tiap-tiap warga negara berhak mendapat pengajaran‟;  Pasal 34 yang berbunyi, „Fakir miskin dan anak-anak yang terlantar diperlihara oleh negara‟. Namun, menurut Asshiddiqie (2008) jika diperhatikan dengan sungguh- sungguh, hanya 1 ketentuan saja yang memang benar-benar memberikan jaminan konstitusional atas HAM, yaitu Pasal 29 Ayat (2) yang menyatakan, „Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing- masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu‟. Sedangkan ketentuan-ketentuan yang lain, sama sekali bukanlah rumusan tentang HAM, melainkan hanya ketentuan mengenai hak warga negara atau the citizens‟ rights atau biasa juga disebut the citizens‟ constitutional rights. Apa bedanya? Hak konstitusional warga negara hanya berlaku bagi orang yang berstatus sebagai warga negara, sedangkan bagi orang asing tidak dijamin. Satu-satunya yang berlaku bagi tiap-tiap penduduk, tanpa membedakan status kewarganegaraannya adalah Pasal 29 Ayat (2) tersebut. Selain itu, Asshiddiqie (2008) juga menjelaskan bahwa ketentuan Pasal 28 dapat dikatakan memang terkait dengan ide HAM. Akan tetapi, Pasal 28 UUD 1945 belum memberikan jaminan konstitusional secara langsung dan tegas mengenai adanya „kemerdekaan berserikat dan berkumpul, serta kemerdekaan mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan‟ bagi setiap orang, Pasal 28 hanya menentukan bahwa hal ikhwal mengenai kemerdekaan berserikat dan berkumpul, serta mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan itu masih akan diatur lebih lanjut dan jaminan mengenai hal itu masih akan ditetapkan dengan undang-undang. Sementara itu, lima ketentuan lainnya, yaitu Pasal 27 Ayat (1) dan (2), Pasal 30 Ayat (1), Pasal 31 Ayat (1), dan Pasal 34, semuanya berkenaan dengan hak konstitusional warga negara Republik Indonesia, yang tidak berlaku bagi warga negara asing. Oleh sebab itu, dapat dikatakan bahwa yang sungguh- sungguh berkaitan dengan ketentuan HAM hanya satu saja, yaitu Pasal 29 Ayat (2) UUD 1945.

SEJARAH PERJALANAN KONSTITUSI UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA INDONESIA DAN PERUBAHANNYA

Konstitusi   negara   Indonesia   adalah   Undang   Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Konstitusi itu ditetapkan pada 18 Agustus 1945 oleh Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI). Secara garis besar, sejak Proklamasi 17 Agustus 1945 sampai sekarang, telah berlaku tiga macam undang- undang dasar dalam empat periode, sebagai berikut:

1. UUD 1945 (18 Agustus 1945-27 Desember 1949), terdiri atas bagian pembukaan, batang tubuh(16 Bab, 37 Pasal, 4 Pasal aturan peralihan, 2 ayat aturan tambahan) dan bagian penjelasan.

2.   UUD RIS (27 Desember 1949-17 Agustus 1950), teridri atas 6 Bab, 197

Pasal, dan beberapa bagian.

3.   UUDS 1950 (17 Agustus 1950-5 juli 1959), terdiri atas 6 Bab, 146 pasal, dan beberapa bagian.

4.   UUD 1945 (5 Juli 1959-sekarang)

Apabila   keempat   periode   tersebut   kita   hubungkan   dengan   proses perubahan UUD 1945, maka menurut Jimly Asshiddiqie (2005), bahwa dalam sejarah   ketatanegaraan   Indonesia   merdeka,   tercatat   telah   beberapa   upaya perubahan   terhadap   UUD   1945,   antara   lain:   1)   pembentukan   UUD,   2) penggantian UUD, dan 3) perubahan dalam arti pembaruan UUD.

Pada tahun 1945, Undang-Undang Dasar 1945 dibentuk atau disusun oleh Badan Penyelidik Usaha-Usaha Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) sebagai hukum dasar bagi Negara Kesatuan   Republik   Indonesia   yang   kemerdekaannya   diproklamasikan   pada tanggal 17 Agustus 1945. Pada tahun 1949, ketika bentuk Negara Republik Indonesia diubah menjadi Negara Serikat (Federasi), diadakan penggantian konstitusi  dari  Undang-Undang Dasar 1945  ke  Konstitusi Republik  Indonesia Serikat Tahun 1949. Demikian pula pada tahun 1950, ketika bentuk Negara Indonesia  diubah  lagi  dari  bentuk  Negara  Serikat  menjadi  Negara  Kesatuan, Konstitusi  RIS  1949  diganti  dengan  Undang-Undang Dasar Sementara  Tahun

1950 (Asshiddiqie, 2005).

Setelah itu, mulailah diadakan usaha untuk menyusun UUD baru sama sekali dengan dibentuknya lembaga Konstituante yang secara khusus ditugaskan untuk menyusun konstitusibaru. Setelah Konstituante terbentuk, diadakanlah persidangan-persidangan yang sangat melelahkan mulai tahun 1956 sampai tahun

1959, dengan maksud menyusun UUD yang bersifat tetap. Akan tetapi, sejarah mencatat bahwa usaha inigagal diselesaikan, sehingga pada tanggal 5 Juli 1959, Presiden Soekarno mengeluarkan keputusannya yang dikenal dengan sebutan Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang isinya antara lain membubarkan Konstituante dan menetapkan berlakunya kembali  UUD 1945 menjadi hukumdasar dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Perubahandari UUDS Tahun 1950 ke UUD 1945 ini tidak ubahnya bagaikan tindakan penggantian UUD juga. Karena itu,sampai dengan berlakunya kembali UUD 1945 itu, dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia modern belum pernah terjadi perubahan dalam arti pembaruan UUD, melainkan baru perubahan dalam arti pembentukan, penyusunan, dan penggantian UUD.

Perubahandalam arti pembaruan UUD, baru terjadi setelah bangsa Indonesia memasuki era reformasi pada tahun1998, yaitu setelah Presiden Soeharto berhenti dan digantikan oleh Presiden B.J. Habibie, barulah pada tahun

1999 dapat diadakan Perubahan terhadap UUD 1945 sebagaimana mestinya.

Perubahan Pertama ditetapkan oleh Sidang UmumMajelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) pada tahun 1999, disusul dengan Perubahan Kedua dalam Sidang Tahunan MPR Tahun 2000 dan Perubahan Ketiga dalam Sidang Tahunan MPR Tahun 2001. Pada Sidang Tahunan MPR Tahun 2002, disahkan pula naskah Perubahan Keempat yang melengkapi naskah-naskah Perubahan sebelumnya, sehingga keseluruhan materi perubahan itu dapat disusun kembali secara lebih utuh dalam satu naskah UUD yang mencakupi keseluruhan hukum dasar yang sistematis dan terpadu.

Kedua bentuk  perubahan UUD  seperti  tersebut,  yaitu  penggantian  dan perubahan pada pokoknya sama-sama merupakan perubahan dalam arti luas. Perubahan dari UUD 1945 ke Konstitusi RIS 1949, dan begitu juga dari UUDS Tahun 1950 ke UUD 1945 adalah contoh tindakan penggantian UUD. Sedangkan perubahan UUD 1945  dengan naskah Perubahan Pertama, Kedua, Ketiga dan Keempat  adalah  contoh  perubahan  UUD  melalui  naskah  Perubahan yang tersendiri.

Disamping itu,ada pula bentuk perubahan lain seperti yang biasa dipraktekkan di beberapa negara Eropa, yaitu perubahan yang dilakukan dengan

cara memasukkan (insert) materi baru ke dalam naskah UUD. Cara terakhir ini, boleh jadi, lebih tepat disebut sebagai pembaruan terhadap naskah lama menjadi naskah baru, yaitu setelah diadakan pembaruan dengan memasukkan tambahan materi baru tersebut.

Berkenaan dengan prosedur perubahan UUD, Asshiddiqie (2005) menjelaskan bahwa terdapat tiga tradisi yang berbeda antara satu negara dengan negara lain. Pertama, kelompok negara yang mempunyai kebiasaan mengubah materi  UUD  dengan  langsung  memasukkan  (insert)  materi  perubahan itu  ke dalam naskah UUD.Dalam kelompok inidapat disebut,misalnya, Republik Perancis,  Jerman,  Belanda,  dan  sebagainya.  Konstitusi Perancis,  misalnya, terakhir kali diubah dengan cara pembaruan yang diadopsikan ke dalam naskah aslinya pada tanggal 8  Juli 1999 lalu,  yaitu dengan mencantumkan tambahan ketentuan pada Article 3, Article 4 dan ketentuan baru Article 53-273 naskah asli Konstitusi Perancis yang biasa disebut sebagai Konstitusi Tahun 1958. Sebelum terakhir diamandemen pada tanggal 8 Juli 1999, Konstitusi Tahun 1958 itu juga pernah diubahbeberapa kali, yaitu penambahan ketentuan mengenai pemilihan presiden secara langsung pada tahun 1962, tambahan pasal mengenai pertanggungjawaban tindak pidana oleh pemerintah yaitu pada tahun 1993, dan diadakannya perluasan ketentuan mengenai pelaksanaan referendum, sehingga naskah Konstitusi Perancis menjadi seperti sekarang. Keseluruhan materi perubahan itu langsung dimasukkan ke dalam tekskonstitusi.

Kedua, kelompok negara-negara yang mempunyai kebiasaan mengadakan penggantian naskah UUD. Di lingkungan negara-negara ini,naskah konstitusi sama  sekali  diganti  dengan  naskah  yang  baru,  seperti  pengalaman  Indonesia dengan Konstitusi RIS tahun 1949 dan UUDS Tahun 1950. Pada umumnya, negara-negara demikian ini terhitung sebagai negara yang sistem politiknya belum mapan. Sistem demokrasi yang dibangun masih bersifat jatuh bangun, dan masihbersifat „trial and error‟. Negara-negara miskin dan yang sedang berkembang diAsia dan Afrika, banyakyang dapat dikategorikan masih berada dalam kondisidemikian ini.

Tetapi pada umumnya, tradisi penggantian naskah konstitusiitu tidaklah dianggap ideal. Praktek penggantian konstitusi itu terjadi semata-mata karena keadaan keterpaksaan. Oleh karena itu, kita perlu menyebut secara khusus tradisi yang dikembangkan oleh Amerika Serikat sebagai model ketiga, yaitu perubahankonstitusi melalui naskah yang terpisah dari teks aslinya, yang disebut sebagai amandemen pertama, kedua, ketiga, keempat, dan seterusnya. Dengan tradisi demikian, naskah asli UUD tetap utuh,tetapi kebutuhan akan perubahan hukum dasar  dapat  dipenuhi  melalui  naskah  tersendiri   yang  dijadikan  addendum tambahan  terhadap  naskah  asli  tersebut.